Власть и общество

Как нам победить коррупцию?

Как нам победить коррупцию?
Как нам победить коррупцию?

К номеру:   ()


01 Января 2010 года

Магдебургское право против вечно зеленеющего древа поборов и взяток

Борьба с коррупцией в России продолжается год за годом – и, признаться, не слишком успешно. Пишутся все новые антикоррупционные программы, нет недостатка и во множестве исторических экскурсов, доказывающих, что: а) в России воровали и брали взятки всегда; б) в России воровали и брали взятки не более чем в других странах. От разности взглядов на российскую коррупцию, впрочем, не легче. Недостает понимания того, что же такое все-таки коррупция как системное явление и, главное, что делать в борьбе с ней – день за днем в нашей обыденной реальной жизни. И, разумеется, будут возникать сложности в строительстве Союзного государства, если не решим проблему. Об этом разговор с академиком Международной академии менеджмента, академиком РАЕН, профессором Кемером НОРКИНЫМ. – Кемер Борисович, болеет коррупцией Россия серьезно – многие предлагают сильнодействующие лекарства. Посадки, изъятия… Может, руки отрубать?
– Создание специальных органов по выявлению коррупционеров, самые жесточайшие наказания, по большому счету, не помогут. Как не искоренили полностью коррупцию, скажем, при Петре I, так не спасут такие меры от нее и сейчас. На смену одним коррупционерам будут приходить другие – как патроны в пулеметной ленте. Для того чтобы победить коррупцию или хотя бы довести ее до европейского уровня, необходимо лечить саму болезнь. Нужно понять, в чем причины особой стойкости этого явления именно в России, и предлагать антикоррупционные меры с учетом диагноза.
– Каков же он, этот диагноз, по-вашему?
– Коренная причина неизменного самовоспроизведения коррупции в России – прочно укоренившаяся в сознании и накрепко институционализированная модель патерналистского государства. В таком государстве, если говорить чисто теоретически, власть отечески заботится о своих подданных (именно подданных, не гражданах), а подданные отвечают на эту отеческую заботу добросовестным служением государству и, в случае особых обстоятельств, обращаются к его функционерам с «покорнейшими» просьбами о дополнительной помощи. Само слово «подданные» о многом говорит.
Честно сказать, и с житейской, и с моральной точки зрения особых претензий к модели патерналистского государства, исправно работающего по указанной, чисто теоретической схеме, нет. Более того, человек, как генетически сугубо общественное существо, в этой ситуации может даже чувствовать определенный комфорт. Известно, что сейчас в Германии, например, достаточно популярны и в восточных, и даже в западных землях идеи возврата к «социализму с человеческим лицом». Удивительно? Что ж, ведь живучи и проекты построения perpetuum mobile, хотя невозможность их как будто научно доказана. Но очень уж идея привлекательная! Точно так же доказано, что патерналистское государство в наше время не может быть стабильным, не может существовать сколько-нибудь долго. Однако очень уж хочется положиться на какую-то высшую, добрую и надежную силу.
– Альтернативой патерналистскому государству является государство граждан…
– Я бы уточнил: государство социального контракта граждан и власти.
Конструкция государства, защищенного от генетических отклонений главного руководителя и от корыстных соблазнов, известна давно. В Европе, например, она начала отрабатываться еще в XII веке (Магдебургское право). Договор между городской общиной и сеньором не только давал право последнему собирать налоги, но и возлагал на него конкретные обязанности. Речь шла, как минимум, об обеспечении соблюдения городских законов и защите от внешней угрозы. Предусматривались даже санкции: если сеньор не выполнял своих обязанностей, горожане в каких-то случаях освобождались от обязанности платить налоги. В отдельных случаях граждане имели право даже заменить «плохого» сеньора на более «добросовестного». Это, на мой взгляд, заложило в отношения граждан и власти суть философии социального контракта. И постепенно граждане почти победили. Сейчас модель государства социального контракта уже более или менее начала приближаться к относительному совершенству. Существенно, что сначала у людей переустроились мозги, а потом конструкция государства была тем или иным способом приведена в соответствие с человеческими представлениями.
В государстве социального контракта государственная служба не является каким-то сакральным действием, а обычной договорной услугой, оказываемой гражданам (не подданным!) за деньги, а право оказывать такую услугу возникает в результате конкуренции. Такое государство немыслимо, если не выполнены, по крайней мере, следующие три условия.
Во-первых, в контракте должны быть точно указаны содержание и объем обязательств, которые государство должно исполнить за те деньги, которые ему разрешено собрать в виде налогов и платежей за пользование общественной инфраструктурой.
Во-вторых, должны функционировать институты, гарантирующие, что платежи за эти услуги не завышены и что обеспечена конкуренция государства и частного сектора, то есть граждане могут с выгодой для себя перестать пользоваться этими услугами государства, переложив их на частный сектор, соответственно сократив налоговые платежи.
Наконец, в-третьих, заказчик государственных услуг (граждане) должен иметь возможность тотально проконтролировать, куда делись его деньги и что на них сделано.
– Проконтролировать течение государственных денег – это, по-моему, самая несбыточная мечта гражданина, а уж россияне об этом, пожалуй, даже уже и не мечтают.
– К сожалению, это так. Вдумайтесь, какие возможности злоупотреблений открываются в стране, где есть возможность разместить миллиарды долларов, скажем, в американских ипотечных фондах «Фэнни Мэй» и «Фрэдди Мак». Сколько их туда вложено и кто согласовал условия вложения?! В прессе фигурируют цифры от 100 млрд до 63 млрд долларов. Ничего себе разброс! То есть почва для злоупотребления.
Если мы не обеспечим тотальной прозрачности общественных расходов, нас ждут большие беды. Вспомним, например, что в качестве аргумента против перехода на прогрессивное налогообложение личных доходов выдвигается тезис о том, что проконтролировать «серые» и «черные» зарплаты государство не может. Но почему-то потратить через эту, импотентную в части контроля структуру несколько триллионов бюджетных рублей на антикризисные меры оно планирует и надеется проконтролировать. Неужели контролировать эти антикризисные денежные потоки легче, чем частные доходы? Я убежден, что если мы не обеспечим тотальную прозрачность для граждан движения этих средств, то выделяемые на антикризисные меры бюджетные средства будут традиционными способами «распилены, превратившись в «конвертные» доходы коррупционеров. Ситуация, в которой мы лучше знаем, как тратятся антикризисные деньги в США, чем у нас в России, просто не укладывается в голове честного человека. Поэтому прозрачность – совершенно необходимый элемент построения государства социального контракта. Этого не нужно бояться. Как говорится в старинной китайской пословице: «Если ты не хочешь, чтобы о чем-то знали люди, то не нужно этого делать».
К сожалению, в России еще нет традиций четких договорных отношений ни у народа, ни у власти. На начальной стадии формирования «либеральной демократии» в России автор, будучи депутатом Моссовета, столкнулся с тем, что кое-кто вообще попытался объявить расходование бюджетных средств коммерческой тайной. От этого мы, конечно, ушли, но не так далеко, как хотелось бы. В смысле формирования государства социального контракта мы отстаем от европейских стран.
– Ну и как нам сейчас «заразить» Россию этой философией?
– Плохо представляю себе, как это может быть декретировано сверху вниз. Верхи еще кое-как могут, а низы еще не очень-то и хотят. Они продолжают требовать невозможного: улучшения работы патерналистского государства. Это, конечно, не получится, но ждать, когда кто-нибудь затащит «Аврору» в Москву-реку, тоже неправильно и опасно. А говоря образно, затащат, если не сумеем перейти к государству социального контракта, обязательно, так как коррупция имеет динамику раковой опухоли и, рано или поздно, убьет любой государственный организм. Нежелательность такого сценария усугубляется тем, что в итоге опять возникнет патерналистское государство, подобно тому, как в известном анекдоте: что бы мы ни производили, обязательно получается автомат Калашникова.
С учетом всех перечисленных факторов единственно реальным представляется введение социального контракта не сверху вниз, а, наоборот, снизу вверх. И здесь роль общественных организаций, роль гражданского общества трудно переоценить. Если удастся в каких-то сферах добиться тотального общественного контроля бюджетных (общественных) расходов со стороны тех граждан и структур, в интересах которых они осуществляются, то это уже начало охваченного положительной обратной связью процесса перехода от патерналистского государства к государству социального контракта.
– А помните у классика: «Теория, мой друг, суха…»? Это я к тому, что Магдебургское право – это, конечно, хорошо, и слова о государстве социального контракта выглядят весьма привлекательными. Но с чего начать все это воплощать на практике?
– На мой взгляд, есть, по крайней мере, четыре направления.
Первое – это сфера ЖКХ. Не нужно забывать, что жилищный сектор – это 25% валового регионального продукта, так что игра стоит свеч. В качестве многообещающего и поучительного примера расскажу об эксперименте в одном московском ЖСК по управлению бюджетными средствами, выделяемыми на ремонт общего имущества в кооперативном доме. Удалось добиться, чтобы эти средства поступали не на счет управляющей домом организации, а на счет ЖСК. Оплата за фактически проведенный ремонт производилась перечислением со счета ЖСК на счет управляющей организации на основании акта об исполнении соответствующего договора. При этом обязательным условием предоставления правлению ЖСК такого, уникального для нашей страны, права распоряжения этими бюджетными средствами были: запрет нецелевого использования этих средств и тотальная прозрачность всех расходов ЖСК. Каждый член кооператива мог получить любую нужную информацию для того, чтобы оценить целесообразность и достоверность каждого договора, каждого платежного поручения. В такой схеме управляющая организация не могла получить эти деньги, не выполнив ремонта. При этом ЖСК имел возможность выбрать на конкурентной основе другого поставщика этой услуги.
Не буду вдаваться слишком глубоко в детали, но даже буквально через несколько недель после начала эксперимента обнаружились удивительные вещи. Оказалось, что управляющие компании и обслуживающие организации вообще не могут составить смету на ремонт, не могут грамотно заключить соответствующие договоры. Более того, обнаружилось, что значительная часть бюджетных средств, выделяемых на ремонт общего имущества, каким-то образом рассасывается в дебрях жилищно-коммунального сектора, а качественного ремонта не производится и жилье деградирует. Речь может идти о потерях по Москве в объеме порядка 1 млрд долларов в год.
– А интересно, как восприняли эксперимент представители ЖКХ?
– Не буду скрывать – выяснилось: нынешняя жилищно-коммунальная система категорически против таких взаимоотношений. Вскоре после выявления всех свойств и последствий этих инноваций произошли события, всего более напоминавшие традиционную для нашей страны рейдерскую атаку. Правление кооператива, осуществлявшее этот эксперимент, прекратило свое существование. Все вернулось на круги своя.
– Ну и что тогда?
– А как говорится, никто и не обещает, что будет легко. Но ведь доброе «зерно» уже посеяно и люди, я верю, рано или поздно добьются своего.
– Какое второе направление?
В качестве второй сферы, где сейчас мы отрабатываем механизмы прозрачных финансовых взаимоотношений граждан и распорядителей общественных средств, выступает потребительская кооперация. Непрозрачная потребкооперация еще в советское время себя полностью дискредитировала. Но как только в эту систему удалось ввести полную прозрачность, то сразу же доверие к руководству и самой кооперации в целом возросло. Успешно разворачивают свою деятельность созданные на новой основе потребительские общества. Наиболее активно идет работа в Ленинградской, Тверской, Московской областях и в Приморском крае. Создаваемые потребительские общества охватывают от 100 до 3000 человек. Есть и более крупные общества. Они работают в самых разных секторах, от приобретения продовольственных товаров до строительства и эксплуатации жилья. Наибольшее количество пайщиков (несколько десятков тысяч человек) имеет потребительское общество, работающее в сфере образования. Одно из потребительских обществ во Владимирской области является крупным поставщиком продовольствия в Москву. Успешность работы определяется тем, что удается заменить недобросовестное посредничество, возможное только при отсутствии прозрачности и приводящее к росту издержек обращения товаров и услуг, на добросовестное посредничество, снижающее эти самые издержки.
Назову еще одну сферу, где может начаться непростой процесс формирования государства социального контракта «снизу». Речь идет о формировании социального контракта и контроля успешности его исполнения – в смысле затрат и результатов.
Различные общественные организации могут формировать специализированные экспертные группы, принимающие участие и в создании реестра расходных обязательств органов исполнительной власти, критериев успешности функционирования органов власти и при организации закупок товаров и услуг для общественных нужд. Общественные организации России и многих российских городов обладают достаточно мощным потенциалом для решения перечисленных задач. Разумеется, здесь возникает одна серьезная проблема: привлечение независимых экспертов помимо очевидной пользы таит в себе опасность недобросовестного лоббирования. Эта последняя возможность давно известна, но в нашей стране ее наличие породило специфическое отношение к использованию науки и механизмов гражданского общества в управлении. Состязание идей заменяется состязанием людей. Ученых слушают только тогда, когда они занимают какой-нибудь государственный пост. При этом зачастую ученые, даже обладая ясным стратегическим видением, не умеют осуществлять административное управление, проваливают дело и дискредитируют собственные правильные предложения.
В США, например, все обстоит совершенно иначе. Там на федеральном уровне работает несколько тысяч(!) комитетов советников. Но советники сами не осуществляют административное управление, а только предоставляют экспертные услуги для лиц, принимающих административные решения и умеющих их реализовывать. Возможности же недобросовестного лоббирования со стороны привлекаемых экспертов пресекаются «Законом о комитетах советников», согласно которому советник, в случае конфликта интересов, под страхом уголовного наказания обязан проинформировать об этом заказчика. Это не означает, что человек, заявивший о ситуации конфликта интересов, не будет привлечен к экспертизе. Просто наличие этой информации позволит правильно использовать экспертные заключения.
И наконец, всего несколько слов о четвертом, самом непростом и трудно проникающем в сознание способе. Речь идет о придании местному самоуправлению нетрадиционной функции стороны в социальном контракте. Если проанализировать критику современного состояния местного самоуправления, то становится очевидным: все более или менее единодушны, но находятся в плену философии патернализма. Большинству представляется, что главная цель состоит в том, чтобы передать местному самоуправлению некоторые расходные обязательства вышестоящих органов (на это легко соглашаются) и передать им соответствующие средства (об этом стараются забыть). Но даже если это и произойдет, то при сохранении существующих методов контроля расходования бюджетных средств мы попросту увеличим количество коррумпированных чиновников.
Если, однако, возложить на местное самоуправление хотя бы полномочия подписания всех платежек по оплате конкретных услуг общественного сектора и предоставить ему право тотального контроля соответствующих бюджетных расходов, ситуация сдвинется в желательном направлении. А если еще и допустить, что местное самоуправление может вместо оказания соответствующей услуги потребовать перевести на свой счет от вышестоящего бюджета некоторую часть (например, 90%) соответствующих бюджетных средств и всех платежей населения и само осуществлять по договору оплату оказания той услуги, то будет совсем хорошо. При этом, как известно, необходима передача контроля поставки этой услуги на вышестоящий уровень. Трудности на этом пути уже проявились в эксперименте. Лет 10 назад предлагалось передать 90% бюджетных дотаций на оплату разницы в тарифах на тепловую энергию местному самоуправлению с разрешением использовать эти средства только на оплату тепла или на мероприятия по теплосбережению. Органы самоуправления были готовы осуществлять теплосбережение за счет собственных средств, но теплоснабжающие организации, несмотря на 10%-ную экономию бюджетных средств, встали насмерть, и все застопорилось.
– Кемер Борисович, скажите честно: в смысле борьбы с коррупцией – вы оптимист?
– Да, я оптимист, пусть и умеренный. Ведь альтруизм – это дальновидный эгоизм. Действительно, коррупция приводится в действие эгоизмом человека, и действительно, в обществе, где коррупции нет, эгоист-коррупционер получает вполне ощутимую выгоду. Но если коррупция принимает тотальный масштаб, от нее никто не выгадывает. Выгадавший в одном месте тут же теряет выигрыш, обратившись к другому коррупционеру. Я надеюсь на человеческий разум, который заставит подавляющее число людей думать не только про сегодня, но и про завтра, и на моральные, в том числе и религиозные, нормы. Потребность в разрешении проблемы коррупции у россиян и белорусов одна и та же, а строительство Союзного государства предполагает унификацию многих сторон нашей жизни.

Беседовал
Александр ГУБАНОВ

P.S. Актуальность темы подчеркивает то, что происходит в последнее время, например, вокруг многих предприятий ЖКХ в Москве. Имя этим событиям – легион, недавно в столице РФ обнаружено еще одно мошенническое ТСЖ. В доме №25, корпус 1, по улице Братеевской было образовано ТСЖ, о котором жильцы случайно узнали через полгода после самого «образования». «Собрания жильцов не было, – заявляют они. – Мы никого не выбирали, и теперь боремся против самоуправства и против ТСЖ, в создании которого мы не заинтересованы». «В нашем доме такой контингент, что управлять ТСЖ и поддерживать его мы просто не в состоянии», – поясняют жильцы. В доме часть квартир даже не приватизирована; кроме того, далеко не все жильцы настолько обеспеченные люди, чтобы вкладывать деньги в эксплуатацию дома – сложную и весьма дорогостоящую деятельность. В управе же тем, кто не оплачивает услуги ЖКХ, уже грозят выселением».
Вот такая ситуация. Быть может, исправлению ее будут способствовать меры, предлагаемые нашим экспертом Кемером Норкиным?